截至2020年2月19日，全國新冠肺炎累計死亡人數已超2000人，全國企業復工率低于50%。（1）本次新冠疫情給中國帶來的損失難以估量，民眾生命健康受到嚴重威脅，全國性停產停業導致國家整體經濟停滯不前，已經嚴重影響了國民經濟的正常運行，抗擊疫情事關國家戰略安全?？谡值柔t療防護物資的匱乏成為本次抗擊疫情的最大短板，要解決醫療防護物資匱乏的問題，不僅僅要靠提高產能、進行全球采購，我們認為更應該將口罩等醫療防護物資正式納入國家物資儲備，以應對類似公共衛生事件的威脅。

一、全國擴大產能并進行全球采購，仍然無法滿足需求，口罩等醫療防護物資缺口很大。

在疫情爆發后的一段時間內，武漢地區醫院的醫療防護物資很快告急，據報道，武漢某三甲醫院的醫務人員都“很節約，進去（病房）之后（爭?。┎怀鰜?，少吃少喝，甚至不吃不喝，因為出病房后，就要重新換防護服，這樣消耗太大。”（2）據該醫院工作人員稱“醫院目前主要缺N95口罩、防護服、護目鏡，醫院每天要消耗這三種設備各1000件。但醫院存量僅夠使用兩天，若再不供應防護物資，（1月）27日之后，醫務人員只能在‘裸奔’狀態下工作。”。（3）中央政府緊急向戰“疫”一線醫院調配醫療防護物資，社會各界自發組織進行的資金及物資捐贈陸續以各種形式送到了一線醫院醫務人員的手中，其他國家也紛紛向中國進行了物資和經濟上的捐贈。

根據海關總署發布的數據，自1月24日至2月11日，全國海關共驗放進口疫情防控物資8.7億件，其中防護用品共8.51億件，主要包括口罩7.3億只、防護服741萬件、護目鏡154萬副；消毒物品153萬件；藥品222萬件；醫療器械134萬件，其中，紅外測溫儀17.5萬件；其他防控物資1426萬件。（4）除了醫院醫療物資奇缺外，絕大多數老百姓也是一罩難求，很多城市通過抽簽、預約等方式向居民發放口罩，但能拿到口罩的居民卻很少。比如福田區連續10日每天向戶籍人口和已領取居住證的常住居民投放5萬只口罩，（5）但福田區僅戶籍人口就有104萬（2018年數據），（6）全區中簽率不到5%。

根據華創證券的分析，中國二三產就業人口總計5.3億人，最近全國各地已經陸續開始復工，如每人每天一只，則全國每天需要5.3億只口罩。極端情況下，僅第二產業+醫療工作人員+交通運輸業復工，每天也需要2.38億只。（7）面對全球性爆發式的增長需求，聯合國2月8日發布消息稱，全世界正在面臨防護用品長期短缺的問題，口罩、一次性手套、護目鏡等個人防護資源嚴重短缺，而目前的消耗量是平時的100多倍，但是價格卻是正常水平的20多倍。工信部稱中國是世界最大的口罩生產和出口國，年產量占全球約50%，我國口罩最大產能是每天2000多萬只。國家發展改革委社會發展司司長歐曉理說，這一次對口罩等防疫物資的需求是突然爆發的，任何一個國家都無力支持這么大的突發需求，以全世界目前的產能，實際上供需之間存在很大的硬缺口。”（8）此次疫情是近20年來蔓延范圍最廣的全球性感染疾病，顯然，當前全球現有醫療防護物資儲備遠遠不能填補供需缺口。

由于口罩需求量大，如今口罩企業復工率已達近100%。據天眼查統計，以工商注冊變更信息為標準，自2020年1月1日至2月7日，全國有超過3000家企業的經營范圍新增了“口罩、防護服、消毒液、測溫儀、醫療器械等”，諸如比亞迪、上汽通用五菱等汽車企業，富士康、中順潔柔等輕工制造企業，雅戈爾等房地產企業。不僅如此，很多央企如中石化也開始轉產擴產，開足馬力生產醫療防護物資。

此前，中國的口罩產能大約為日產2000多萬只，N95醫用防護口罩日產60多萬只。中國紡織品商業協會會長表示，2月底隨著大規模復工、新生產線投產等因素，國內的口罩產能將達到1.8億只/天，日產能增長900%，其中N95口罩約3500萬只左右。（9）然而，相較對于口罩日需求的天文數字，目前的產能仍然無法供給全國對于醫療防護物資的需求。雖然很多各企業在春節期間已經加緊生產口罩，但由于口罩在生產過后仍需大約7-14天的解析消毒，達到安全含量標準，經檢測合格后才能出廠上市，因此生產與供應間存在時間差。華創證券分析師張瑜認為，“跨界企業增加進來，三月份口罩能達到比較充足的供應，但是現在很多企業希望建立口罩生產線，口罩生產設備本身存貨卻并不多。所以，其實現在相關設備行業已經在加班加點生產口罩生產設備，這也需要時間。”（10）

二、 我國的國家物資儲備體系

根據《國家物資儲備管理規定》第三條，國家儲備物資，是指由中央政府儲備和掌握的，國家安全和發展戰略所需的關鍵性礦產品、原材料、成品油以及具有特殊用途的其他物資。

根據《國家物資儲備管理規定》（見下表），國家儲備物資的品種由國家物資儲備發展規劃確定，確定國家儲備物資的品種和規模時，應當考慮國家安全和戰略發展以及國內外資源狀況，國家儲備物資的品種和規模并不是一旦確定就不能改變的，應進行定期評估和動態調整。

目前我國還沒有制定詳細的應急醫藥品 儲備清單，應急物資主要分為國家物資儲備局管理的戰略儲備物資，包括炸藥、成品油、鋼材、有色金屬等，以及民政部管理的救災物資，主要是帳篷、棉被、 棉衣等。

根據《國家物資儲備管理規定》（見下表），國家物資儲備發展規劃由發改委會同財政部等部門擬訂，報國務院審批。隨后發改委會同財政部等部門再根據國家物資儲備發展規劃擬定年度國家儲備物資收儲計劃，報國務院審批。最后再由儲備局（2018年改組為國家糧食與物資儲備局）依據國務院批準的年度國家儲備物資收儲計劃組織實施相應的收儲管理工作；根據國家物資儲備發展規劃擬訂年度及中長期國家儲備物資輪換計劃，經批準后組織實施。

將基礎醫療防護物資納入國家儲備物資的做法在國外早已經有實踐。美國通過國會的推動，早在2003年，國家藥品儲備就成為了美國國家戰略儲備計劃的一部分。國家戰略儲備局(Strategic National Stockpile, SNS)由衛生部應急司公共衛生準備和響應部門中的戰略儲備部門管理，旨在發生衛生應急事件時，能有效地補充和再次供給應急醫藥物資到州和地方的公共衛生機構，采用“12小時速達應急包(12-Hour Push Packages)”應急供應鏈，保證災害發生后，聯防政府能在12小時內調運到美國境內任何地方的應急物資。（11）美國國家戰略儲備是全球各國中相對較完整和科學的應急醫藥品供應體系，具有科學的庫存管理和供應鏈模式以及物流管理模式，保證不同救災時間段必需應急醫藥品的有效供應；信息數據庫較完整，響應系統及時，為聯邦政府決策的制訂和傳達提供支撐；管理體系簡單健全，職能部門的職責及分工明確，同時國家應急醫藥品相關法律法規完善，使得指揮科學高效等。（12）

三、完善國家物資儲備體系，將口罩等醫療防護物資納入國家儲備物資的必要性。

2月3日，中共中央政治局常務委員會召開會議，會議指出，要系統梳理國家儲備體系短板，提升儲備效能，優化關鍵物資生產能力布局。習近平總書記強調，要加強防疫物資保障，重點防控部位的人員和物資都要保障到位。（13）這次抗擊疫情我們認識到，我國在應急管理特別是國家物資儲備方面還存在一些薄弱環節，應當盡快找差距、補短板，從提升國家治理能力的高度構建和完善國家物資儲備體系。根據《中華人民共和國傳染病防治法》第二十條規定，由縣級以上地方人民政府制定傳染病的應急救治藥品和醫療器械以及其他物資和技術的儲備與調用。據此《湖北省應對突發公共衛生事件應急處理物資儲備指南（試行）》中對于個人防護用品的規定如下：

從數量上看，省級的防護口罩儲備只有400個、防護服200套、防護面罩20個……而湖北省醫生人數為10萬人以上，醫院數量為427所（2018年）。（14）平均一個醫院還無法分配到一個防護口罩，這種物資儲備數量嚴重不足。因此要將口罩等醫療防護物資納入國家儲備物資，進行科學儲備，在突發公共衛生事件發生時能夠合理、及時調用。

確定戰略物資應從兩方面考慮：對國計民生的重要性以及本國資源和科技、生產水平。從國家戰略安全的高度上來看，應將口罩等醫療防護物資納入國家儲備物資：第一，疫情時期，口罩、防護服、醫用手套及消毒液等醫療防護物資是醫務工作者的安全保障，公民生命健康的保護傘，將口罩等醫療防護物資納入國家儲備物資有利于維護社會穩定，經濟正常運轉；第二，口罩、防護服、醫用手套及消毒液等雖非稀缺資源，但一旦疫情爆發，現有生產能力難以供給巨大需求，應在平時進行有計劃的收儲，以保證在必要時刻發揮其效用。因此，口罩等醫療防護物資應作為《國家物資儲備管理規定》第三條中“具有特殊用途的其他物資”納入進國家儲備物資。

根據1999年頒布的《國家醫藥儲備管理辦法》第五條的規定，國家經濟貿易委員會是國家醫藥儲備主要管理部門，負責協調全國的醫藥儲備工作，具體包括負責組織編制中央醫藥儲備年度計劃、負責調劑、調用地方醫藥儲備的審批等工作。

一方面，國家經貿委早在2003年已被商務部取代，由商務部管理中央醫藥儲備顯然已經無法適應時代需要。

另一方面，中央醫藥儲備由經貿委管理，而地方醫療防護物資存儲由本級縣政府自行決定，導致管理體系相對分散，地方規則制定不科學，醫療物資儲備工作相對隨意，缺乏強制性、規范性。

口罩等基礎醫療防護物資的儲備及收儲規劃對于專業性要求高，若能將相應規則的制定權、管理權統一收歸中央政府，由發改委會同財政部、衛健委等多部門協同制定相應完備、科學的儲備規劃，有利于國家對物資的統一管理和調配。在新形勢下，完善國家戰略物資儲備體系是全面深化改革的重要環節，更是國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。

同時，為了鼓勵企業加緊生產口罩等醫療防護物資，國家發改委已明確表示，疫情過后企業生產的富余口罩將由國家進行收儲。將口罩等醫療防護物資納入國家儲備物資這一決策可以滿足國家實行收儲政策的需要：一方面，國家在制度上進行明確可以鼓勵企業全力投入生產，另一方面，良好的制度設計也能夠保證后續收儲工作的有序開展。

四、口罩等醫療防護物資收儲管理制度之建議

◆（一）科學決策收儲品種及規模 ◆

我們認為口罩等醫療防護物資應包括口罩、防護服、防護鏡、醫用手套和消毒液等基礎醫療防護物資。

具體的收儲品種和規模應當由國家發改委會同財政部以及衛健委等多部門協同商討、研究確定，由國家疾控防疫專家團隊對基礎醫療防護物資的作用、保質期限、保障區域、人口數量等進行綜合分析與評估，再由財政部以及發改委結合國家戰略發展規劃、國內外資源情況以及供應風險，對納入國家儲備的基礎醫療防護物資的品種、規模進行確定，最后編入國家儲備物資目錄，并根據實際情況，適時作出調整，做到節約儲備、合理運用。

◆（二）實行中央—地方兩級儲備制度 ◆

在中央統一政策、統一規劃、統一組織實施的原則下，建立中央與地方（省、自治區、直轄市）兩級醫療防護物資儲備制度，實行統一領導、分級負責的管理體制。由中央專家團會同各地方（省、自治區、直轄市）專家團，根據跟各地方人口比例、相關產能、收儲能力、物流運輸等因素制定相應的儲備規劃，中央儲備應具有統一性和廣泛應用性，而地方儲備可以根據地方的特點，增加針對不同季節和地區的突發性流行病和地方病的儲備，例如長江流域易發生血吸蟲病等。最終形成以中央為核心，地方為節點的儲備網絡，遇公共衛生事件突發情況能夠做到全網絡有機聯動，高效調配。

◆（三）注重醫療防護儲備物資的周轉替換 ◆

建立醫療防護儲備物資輪換機制，明確輪換條件、程序，根據醫療防護物資品種和規模的調整方案以及儲存時間、品質狀況等，擬訂年度及中長期的輪換計劃。同時應保證對醫療防護物資的定期檢測，對于已到達或超過輪換期限的物資以市場化方式進行輪換，以保證國家物資儲備的總量平衡。

◆（四）國家財政支持的同時鼓勵多元化經費供給渠道 ◆

根據《國家物資儲備管理規定》，財政部負責國家物資儲備財政管理，國家儲備物資是國家財政資金的實物形態，所有權屬于國家，據此，國家儲備物資的管理由國家財政全部負擔，并由財政部統一管理。

具體來說，國家儲備物資的收儲、輪換計劃應當與部門預算相銜接；國家儲備物資輪換和動用發生的盈余上繳中央財政，虧損由中央財政補貼；國家儲備物資日常管理及輪換費用和國家物資儲備倉庫設施設備維護費用，列入中央財政預算。各級政府財政預算在保證充足、穩定的財政撥款的同時可以鼓勵社會捐贈，通過各類慈善機構，合法合理使用社會資金購買醫療物資。

我們認為將口罩等基礎醫療防護物資納入國家物資儲備涉及國家長期戰略規劃、中央與地方財政事權劃分、財政資金使用結構、政府與市場關系、資源整合等基礎設施建設問題，因此既有長期性，又要有緊迫感。這一提議只是我們探索應對此類大規模、突發性公共衛生事件的開始，更加完善的制度設計還有賴于政府的科學決策和各界專家學者的參與。