2018年3月中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，將國家工商管理總局負責壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭方面的反壟斷執法職責（價格壟斷行為除外），國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法等職責整合，并入新組建的國家市場監督管理總局。

       2018年4月10日，國家市場監督管理總局正式掛牌，自此反壟斷執法部門由“三家分立”統合成國家市場監督管理總局統一管理。

       在此背景下，2019年7月1日，國家市場監督管理總局集中頒布了《禁止壟斷協議暫行規定》、《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》、《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》三部新的《反壟斷法》配套部門規章（以下簡稱“三部新規”），就反壟斷法的執法職能、權限及層級，執法程序及實體性規定進行了綜合細化。三部新規已于2019年9月1日起正式施行。

從合規管理角度看國家市場監督管理總局反壟斷新規對電網企業的影響

      電網公司或供電公司作為公用企業，系反壟斷執法的重點監督對象。國家工商行政管理總局曾于2016-2017年曾組織開展集中整治公用企業限制競爭和壟斷行為的專項執法行動，共查處案件1447起，罰沒金額3.55億元，其中國網江蘇省電力公司海安縣供電公司、國網江蘇省電力有限公司南京市溧水區供電分公司在此次專項執法行動中被江蘇省市監局立案調查。而早在此之前的2014年，國網山東省電力公司煙臺市牟平區供電公司就曾經被山東省工商行政管理局認定其濫用市場支配地位。

從合規管理角度看國家市場監督管理總局反壟斷新規對電網企業的影響

        因此隨著國家法規政策的變化，電網企業從合法經營、規避風險的角度探討面臨哪些反壟斷處罰風險以及該如何規范公司的經營行為進而規避風險，具有一定的現實意義。

與電網企業相關的新規變化

       電網企業屬于國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業，本身即天然具有市場支配地位，而反壟斷法對電網企業的監管和調控主要體現在監管濫用市場支配地位，排除、限制競爭的行為方面。

       反壟斷法第17條就濫用市場支配的地位的行為范圍以列舉的方式表述了7種行為，但存在操作性不強的問題，且反壟斷法并未明確壟斷行為查處的程序，因此還需要配套的法規政策予以細化。

      相較于國家發展改革委《反價格壟斷規定》《反價格壟斷行政執法程序規定》和原國家工商總局《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》《工商行政管理機關查處壟斷協議、濫用市場支配地位案件程序規定》有關內容，《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》的與電網企業相關的主要變化有以下幾個方面：

     （一）反壟斷執法機制更加完善，執法監督更趨嚴格反壟斷執法是中央事權，為了充分調動地方執法力量，《暫行規定》適應現實需要，明確了授權省級市場監管部門負責本行政區域內濫用市場支配地位行為的反壟斷執法。同時，《暫行規定》明確了省級市場監管部門按照市場監管總局的相關規定查處濫用市場支配地位行為，規定了加強對省級市場監管部門執法的監督，建立了嚴格的監督機制，有利于有序開展濫用市場支配地位反壟斷執法，建設全國統一開放、競爭有序的大市場。

       一是明確執法機構的普遍授權原則?！稌盒幸幎ā方⒘藝液褪杉増谭C制，規定了市場監管總局負責查處跨?。ㄗ灾螀^、直轄市）的、案情較為復雜或者在全國有重大影響的以及認為有必要直接查處的濫用市場支配地位行為；省級市場監管部門負責本行政區域內濫用市場支配地位行為的反壟斷執法工作，并可進一步委托下級市場監管部門進行調查（后者須在委托范圍內，以委托機關的名義實施調查，不得再進一步委托）。

       二是強化執法監督?！稌盒幸幎ā芬笫〖壥袌霰O管部門按照市場監管總局的相關規定查處濫用市場支配地位案件，并建立案件處理前報告和處理后備案兩大制度。案前報告制度明確省級市場監管部門在作出中止調查決定、終止調查決定或者行政處罰告知前，應當向市場監管總局報告。市場監管總局將對案件的事實、法律依據和定性處理等進行分析研究，統一執法尺度。案后備案制度明確省級市場監管部門自壟斷案件立案之日起7個工作日內，向市場監管總局備案，便于市場監管總局掌握全國案件查辦情況，做好監督和指導。省級市場監管部門向被調查經營者送達中止調查決定書、終止調查決定書或者行政處罰決定書后7個工作日內向市場監管總局備案，便于市場監管總局掌握案件處理情況，加強執法監督。

    （二）執法程序更加明確，提升了反壟斷執法的透明度機構改革前，受職能交叉和習慣做法等因素影響，原反壟斷執法機構規制濫用市場支配地位的實體和程序內容分屬不同部門規章，壟斷協議和濫用市場支配地位行為的執法程序置于同一規定中。機構改革完成后，同一壟斷行為類型適用不同實體標準和程序規定的情況給執法實踐造成了很大困惑，無法適應反壟斷統一執法工作的需要。新規以行為類型作為出發點和分類標準，根據查處濫用市場支配地位行為案件的主要環節，分別明確了舉報、立案、調查、處理等程序性規定，明確了承諾的提出、中止調查決定的作出和恢復調查，并明確了行政處罰決定書的內容及依法向社會公布的要求，進一步提升了反壟斷執法的規范性、透明度。

    （三）細化相關考慮因素和具體情形，體現科學審慎的原則《暫行規定》主要針對認定濫用市場支配地位的考慮因素、濫用市場支配地位行為的具體情形、濫用市場支配地位的處罰等內容作出 了細化規定。上述內容在《反壟斷法》里均有規定，但較為原則，都是概括性描述，存在操作性不強、指引性不明等問題?！稌盒幸幎ā吩诳偨Y執法經驗的基礎上，逐一進行了細化，適應現實執法需要。同時，《暫行規定》注重與壟斷協議、濫用行政權力排除限制競爭等其他制度相銜接，明確了經營者行為的界限，增強了制度的可操作性，有利于執法機構在執法中把握尺度，也有利于市場主體合規經營，加強自律。

 從合規管理角度看國家市場監督管理總局反壟斷新規對電網企業的影響

        從具體條文內容來看，細化了“正當理由”，明確了包括電網企業在內的經營者行為的界限。

        一是關于拒絕交易?！稌盒幸幎ā烦浞挚偨Y執法經驗，對以低于成本的價格銷售商品、拒絕交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易條件、差別待遇等濫用市場支配地位行為可能具有的正當理由進行列舉，包括：由于不可抗力等客觀原因無法進行交易；交易相對人有不良信用記錄或者出現經營狀況惡化等，影響交易安全；進行交易將使經營者利益不當減損。列舉上述正當理由充分考慮了實踐中經營者行為可能具有的商業合理性，保護經營者的正常商業行為。需要說明的是，在執法實踐中，上述正當理由需要由經營者證明。 

        二是關于限定交易?！稌盒幸幎ā返谑邨l對經營者限定只與自身進行交易、限定與特定經營者進行交易、限定不得與特定經營者進行交易三種情況限定交易行為作了規定，與《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》基本保持了一致，僅增加了變相限定的表述。在執法實踐中，一些經營者的行為較為隱蔽，并不直接提出限定交易對象的要求，而是通過技術手段或合同安排變相達到限定交易的目的，這些變相行為不管方式如何，只要客觀上影響了交易相對人自由選擇，實質性限定了交易對象，就構成限定交易行為。

在“正當理由”方面，《暫行規定》修改完善了《反價格壟斷規定》的內容，明確正當理由包括為滿足產品安全要求所必須、為保護知識產權所必須、為保護針對交易進行的特定投資所必須。上述理由充分考慮經營者限定交易可能具有的合理性，體現了對產品安全、知識產權和促進投資的保護。

       三是關于搭售和附加其他不合理交易條件?！稌盒幸幎ā穼Υ钍坌袨楹透郊硬缓侠斫灰讞l件的五種情形作出了規定，與《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》基本保持了一致，僅在搭售情形中刪除了“強制”的表述。

但是，《暫行規定》對涉及搭售行為和附加不合理交易條件的“正當理由”作了大幅補充完善，包括符合正當的行業慣例和交易習慣、為滿足產品安全要求所必須、為實現特定技術所必須等。這些理由基于商業實踐，充分考慮經營者、行業、慣例等普遍做法，承認經營者搭售或者附加有關交易條件具有一定的合理性，突出體現了對濫用市場支配地位行為科學審慎的認定原則。

      四是關于差別待遇?！稌盒幸幎ā返谑艞l列舉了具有市場支配地位的經營者實施的四種具體的差別待遇行為，與《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》和《反價格壟斷規定》基本保持了一致。根據《反壟斷法》規定，構成差別待遇的一個重要前提是交易相對人“條件相同”。

《暫行規定》對“條件相同”予以明確，即交易相對人之間在交易安全、成本、規模和能力、信用狀況以及所處交易環節、交易持續時間等方面不存在實質性影響交易的差別。

同樣，《暫行規定》也對關于差別待遇的“正當理由”做了大幅補充完善：一是根據交易相對人實際需求且符合正當的交易習慣和行業慣例，實行不同交易條件。這主要是考慮定制化交易的情況，經營者根據交易相對人需求提供不同的商品和交易條件。二是針對新用戶的首次交易在合理期限內開展的優惠活動，新用戶、首次交易、合理期限需要同時滿足。

電網企業可能涉及的反壟斷法意義上的壟斷行為

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        電網企業因電力法的規定在其供電營業區內系獨家經營企業，故具有天然的壟斷屬性，天然具有市場支配地位，只要不構成濫用，便不違反法律規定。

        自2016年起國家開展了對包括電網企業在內的所有公用企業的達成壟斷協議，濫用市場支配地位、經營者集中行為等壟斷行為的集中監督及整治工作，且國家市場監督管理總局成立后，2018年國家市場監督管理總局仍下發《關于2018年繼續深入開展整治公用企業限制競爭和壟斷行為突出問題專項執法行動的通知》，對公用企業的壟斷行為的監管只會越來越嚴格。

        因此了解哪些行為可能構成濫用市場支配地位對電網公司具有非常重要的現實意義。

        2016年原國家工商行政管理總局在《關于公用企業限制競爭和壟斷行為突出問題的公告》中指出供電等公用企業突出問題表現形式有：1.強制或變相強制申請辦理水、電、氣入戶的經營者或消費者購買其提供的入戶設備和材料。如：以產品質量不合格或不了解安裝技術等借口，對用戶自行提供的合格設備和材料，不提供或拖延提供水、電、氣服務等；2.強制或變相強制用戶接受其指定經營者提供的服務，如：以打包收取服務費、安裝費等名義，強制用戶接受本應由公用企業提供的水表委托檢定服務、指定施工單位的設計、安裝工程等服務；3.強制或變相強制向用戶收取最低用水(電、氣)費用、強行向收取用戶“用水(電、氣)押金”“保證金”或者強行指定、收取“預付水(電、氣)費”的最低限額；4.強制或變相強制用戶購買保險(如財產損失險、人身意外傷害等)或其他不必要的商品；5.水電氣企業及其下屬單位或被指定的經營者的濫收費用行為，例如對新建住宅樓住戶強制收取入戶費(電力管網建設費用)，否則不予辦理電卡、提供用電服務；向用戶強制收取氣瓶檢測費、氣瓶清潔費，否則不予供氣等。上述表述已經就電網企業可能涉及壟斷行為的類型進行了歸納，比較精確簡練地概括了目前電網企業所面臨的主要反壟斷風險。

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         另一方面，從目前實踐中發生的案例來看，電網企業有關壟斷行為的風險主要表現在壟斷電力工程安裝、采購、設計、繳納預付電費等。

         2019年3月5日，國家能源局湖南監管辦公室作為行業監管部門就國網長沙供電公司壟斷用戶受電工程外線設計與施工，為關聯企業提供便利的行為對國網長沙供電公司作出《行政處罰決定書（湘監能罰字（2019）2號）》，罰款國網長沙供電公司八十萬元。本案若被國家市場監督管理局的行政處罰，那么罰款金額將會更為巨大。

2016年8月，國網江蘇省電力有限公司南京市溧水區供電分公司存在按用電客戶上月用電量80% 的標準收取“預付電費”，不按標準繳納將不能保證供電的行為，涉嫌濫用市場支配地位附加不合理的交易條件。2017年9月8日，原江蘇省工商局對國網江蘇省電力有限公司南京市溧水區供電分公司涉嫌濫用市場支配地位實施壟斷行為立案調查。在調查期間，南京市溧水區供電分公司提交了中止調查申請書并承諾采取整改措施，2018年8月23日，原江蘇省工商局對本案作出了中止調查決定。南京市溧水區供電分公司在規定時限內履行了整改承諾，江蘇省市場監督管理局于2018年12月3日作出終止調查決定。

       2014年7月，國網山東省電力公司煙臺市牟平區供電公司由于借助地方政府文件、壟斷房地產電力安裝工程，限制民營企業參與該地區供配電施工市場，被工商部門查處。牟平區供電公司作為唯一一家供電經營企業，其在組織新建小區供配電工程時將臨時用電工程交給其關聯企業山東恒源電力有限公司施工。被查處后，牟平區供電公司認識到其行為對競爭產生了不當影響，向工商部門進行了承諾，表示將采取招投標等整改措施。2017年6月30日被終止調查。

       2012年10月，海安縣用電企業舉報海安縣供電公司要求企業必須繳納一定限額的預付電費，否則就不予供電。江蘇省工商局調查發現，2008年以來，海安縣企業在申請高壓用電、簽訂供電合同時，都必須按照供電公司要求繳納最低限額的預付電費。預付電費是供電的前提條件，否則，即便用電設施全部安裝到位也不給供電。2014年8月，該公司依照《反壟斷法》的相關規定，向江蘇省工商局提交了《中止調查申請書》，提出了不再附加不合理交易條件、對已收預付電費進行清理等整改措施。2016年8月19日被終止調查。

       2014年1月20日，宜昌市工商行政管理局對興山天星供電公司作出16號行政處罰決定：認定興山天星供電公濫用其優勢地位，在給專用變、臨時用電戶正式送電之前，以收取“預付電費”的方式（未將此款項抵扣電費、滾動結算，而是長期無償占有），強行收取用電保證金，否則拒絕提供供電服務的行為，違反了《中華人民共和國反不正當競爭法（1993）》第六條的規定，并構成《國家工商行政管理局關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》（以下簡稱《若干規定》）第四條第（六）項所禁止的限制競爭行為，依據《反不正當競爭法》第二十三條的規定，對原告作出責令其改正違法行為、并處罰款18萬元的行政處罰。

       此外，近年來，隨著公民法律意識的增強，電網企業面臨著越來越多來自個人電力用戶的訴訟風險。2013年，陜西咸陽居民李某訴咸陽供電局壟斷侵權案引起廣泛關注。2013年4月，咸陽供電局在李某居住小區張貼公告，通知將對用電客戶更換智能電表，并將先用電后付費的方式改為在購電卡內預存電費。李某認為，電力公司擅自將供用電合同履行方式變更，屬于濫用市場支配地位行為，故訴至法院。

       關于電網企業的其他收費可能構成濫用市場支配地位問題，也值得電網企業警惕。國家發改委辦公廳于2018年7月4日曾發文《國家發展改革委辦公廳關于清理規范電網和轉供電環節收費有關事項的通知》（發改辦價格〔2018〕787號），該文明確規定：“電網企業提供的輸配電及相關服務發生的費用應納入輸配電成本，通過輸配電價回收，不得再以其他名義向用戶變相收取費用。

       取消電網企業向電力用戶收取的變電站間隔占用費、計量裝置校驗費、電力負荷管理終端設備費等收費項目；取消可以納入供電基本服務的電卡補辦工本費、復電費、更名過戶費等收費項目，以及與之服務內容相似的其他壟斷性收費項目。電網企業已為電力用戶提供計量裝置校驗、復電服務超過三次且不屬于電網企業責任的，由用戶承擔相關費用。”

電網企業在向用電企業或個人收取費用時，應注意新的電價電費政策的變化，不得收取與現行電價電費政策不符的其他費用，否則可能構成反壟斷法第17條規定的濫用市場支配地位行為。

新規出臺后，電網企業如何規范經營行為，規避反壟斷法律風險

從合規管理角度看國家市場監督管理總局反壟斷新規對電網企業的影響

       自2017年反不正當競爭法修改以來，關于濫用市場支配地位的行為適用反壟斷法進行監管，雖然目前電網企業被市場監督管理部門立案調查的案件已經有多起，但均沒有進行實質性處罰，電網企業通過反壟斷調查中承諾制度，規避了最終的行政處罰結果。

      隨著，國家市場監督管理總局《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》新規于2019年9月1日生效，新規在電網企業通過反壟斷調查中承諾制度的實施方面較以往更加嚴格，省級市場監督管理機關關于中止及終止調查的自由裁量權被進一步限縮，總局將統一執法尺度，程序也更加嚴格（如報告及備案制度），這給電網企業的合規經營帶來了更為嚴峻的挑戰。

同時隨著新規的出臺，對于電網企業的行為界限予以進一步明確，對于電網企業從事相關行為的正當理由也予以明確，電網企業的行為邊界得以更加明確，對于行為結果也更加具有預判性。

結合電網企業的經營需要及新規的規定，筆者認為可以從以下幾點確定電網公司的行為的合規邊界：

       1.關于用戶辦理新裝、業擴業務的拒絕權。

       新規規定由于不可抗力等客觀原因無法進行交易屬于電網公司的免責理由，例如：路途遙遠或者由于歷史原因不具備直供電條件的用戶，電網公司無法直接與其辦理供電業務，可以通過臨時轉供電的方式解決；

       交易相對人有不良信用記錄或者出現經營狀況惡化等，影響交易安全也可作為電網企業免責的理由；例如：同一用戶存在其他用電地址欠費的記錄，電網企業有權要求用戶繳清欠繳電費等費用后再為其辦理相關業務。

       進行交易將使經營者利益不當減損也可作為電網企業免責的理由。例如：某工廠不具備環保批文的情況下即向電網企業申請用電，因該工廠隨時可能被政府查封或責令停產，電網企業有理由相信若批準其用電，將使得供電企業的利益受損，可以拒絕為其辦理用電業務。

       2.關于“三指定”或限定交易問題。新規可以說更加嚴格，同時也給電網企業的合理經營指明了方向。

       新規采取實質重于形式的原則，將變相指定用戶與電網公司限定的交易對象進行交易的行為也認定為濫用市場支配地位。因此電網公司的關聯三產公司在進行營銷服務時，不能再以各種便利辦電條件作為宣傳手段，否則可能被認定為電網公司濫用市場支配地位。

        此外為滿足產品安全要求所必須、為保護知識產權所必須、為保護針對交易進行的特定投資所必須時，電網公司限定交易對象的行為并不違反濫用市場支配地位的行為。如特高壓輸電設備的采購、安裝和維護，由于技術壁壘及知識產權的原因，電網公司限制向特定對象進行采購并不構成濫用市場支配地位。但若所需采購的設備沒有特殊的產品安全要求或者知識產權需求或者投資需求，那么不應當附加相關的要求，否者就構成濫用市場支配地位。

       3．預交電費問題新規認為符合正當的行業慣例和交易習慣、為滿足產品安全要求所必須、為實現特定技術所必須等進行搭售行為和附加不合理交易條件的行為系有正當理由的。

因為《合同法》、《電力法》均沒有規定必須先用電再收費，因此電費如何收取并沒有法律的強制性規定，法律允許電網企業、售電公司與用戶自由約定交費方式。法律并不禁止預交電費問題。

       上述供電公司被市場監督管理部門處罰的原因在于其采取附加不合理的交易條件的方式，剝奪了用戶的選擇權，且預交的電費沒有采取滾動扣費的方式予以抵扣，形成了事實上的電費押金或電費保證金，1999年國家計委、國家經貿委《關于利用價格杠桿促進電力消費有關問題的通知》（計價格（1999）2189號）明確規定：取消電力企業向用戶收取的電費保證金和電度表保證金。供電企業自此之后向用戶收取“電費保證金”沒有任何依據。且若用戶不同意，供電公司拒絕予以供電。供電公司的行為構成了附加不合理交易條件以及拒絕交易的行為。

       那么在智能電表被廣泛推廣應用，預付電費被各地地方政府以地方性法規的形式立法予以推廣的背景下，電網企業是否可以不提供給用戶以電費繳交方式的選擇權，而徑行采取為所有用戶安裝智能預付費電表呢。

       筆者認為，智能預付費電表是建設智能電網的需要，不僅關系收費，也關系到電能運行監測數據的采集、終端定值的設定等問題，是未來技術發展的趨勢，符合正當的行業慣例和交易習慣、為滿足產品安全要求所必須、為實現特定技術所必須等進行搭售行為和附加不合理交易條件的行為，因此隨著時代的進步，供電企業有權為所有用戶統一安裝智能預付費電表，不再給用戶選擇權。但用戶要求不安裝智能預付費電表的，供電企業不得以此理由拒絕供電，畢竟這不是電網企業拒絕交易的合理理由。

        因有南京市溧水區供電分公司的案例在前，那么電網公司能否要求不具備良好信用的高壓用戶預存電費保證金呢，筆者認為電網公司只要有證據證明相關企業不具備履行能力，可以依照《合同法》第68、69條的規定行使不安抗辯權，要求有關用戶預存合理的電費保證金，否則不予以供電，這與反壟斷法的規定并不矛盾。

        電網公司能否無差別的要求所有用戶預付不少于上月電費80%的電費呢，筆者認為這種要求不具有合理性，也不是技術所必須的，因此預存電費的金額不應予以限定。

        4.差別待遇如上文所述，新規明確了“條件相同”和“正當理由”的界定依據。

        這條規定為供電企業針對不同的用戶制定涉及優惠的營銷方案及策略給予了空間和松綁。例如：部分公司早已施行的對新裝智能電表用戶預存30元電費的策略，依據本條的規定便屬于正當合理。

       又例如：針對屋頂光伏發電，電網公司制定不同的電價優惠策略，鼓勵新能源的利用和開發，均是合理合法的。

       綜上，隨著電力體制改革的深入，國家要求調降電價的政治要求以及增量配電、售電改革的試點推進，電網公司面臨前所未有的經營壓力，需要改變經營管理理念，反壟斷法規定的罰款金額巨大，同時相關利害關系方及用戶還可以要求電網公司承擔賠償責任，這就要求電網公司將依法治企、合規治企放在關系企業發展決策的新的高度進行認識，從而防范有關行政及民事風險。

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