2018年以來，中國有關部門相繼出臺了《中央企業合規管理指引（試行）》和《企業境外經營合規管理指引》兩部重要文件，與此同時，隨著第二屆“一帶一路”高峰論壇的成功舉辦，中國全方位的合規建設已經勢在必行。因此，本文旨在通過回顧國際社會和中國合規建設的歷史進程，試圖找到開展合規制度建設的有效驅動力，從而加速中國企業合規建設的步伐。

 引言

2017年5月23日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十五次會議，討論了中國企業面臨合規挑戰的新問題，要求“加強企業海外經營行為合規制度建設，逐步形成權責明確、放管結合、規范有序、風險控制有力的監管體制機制，更好服務對外開放大局”。2017年至今，《合規管理體系指南》、《中央企業合規管理指引（試行）》、《企業境外經營合規管理指引》相繼頒布?？梢?，中央高層戰略布局、中央部委合力推進中國企業合規建設的局面已經形成。但是，在執行層面，中國企業開展合規建設并有效施行的驅動力需要進一步提升。

 國外企業合規之路

企業合規最早起源于美國。1991年，聯邦量刑委員會頒布《聯邦組織量刑指南》（FSGO），稱得上是美國合規管理史上至關重要的法律文件。FSGO對企業合規問題進行了明確規定：在犯罪發生時，只要企業實施了有效的合規計劃，即可得到最高幅度為95%的減刑。在量刑階段，企業合規不僅可以幫助企業減免刑罰，而且還可以作為對企業適用緩刑的重要條件?！堵摪罱M織量刑指南》的出臺使得大量企業開始構建并實施企業合規計劃。

1999年，美國助理總檢察長霍爾德發布《聯邦起訴商業組織原則》。2008年，助理總檢察長馬克·菲利普發布備忘錄，規定聯邦檢察官在對企業提起公訴之前，應當充分考慮“相應企業是否擁有合規計劃；訴訟發生前企業即擁有合規計劃的，應當考察合規計劃的有效性。”依據對企業合規計劃有效性的考察結論，檢察官有權決定是否對違法企業作不起訴或者暫緩起訴的決定。實踐中，為避免遭受檢察官提起正式訴訟，大量的違法企業和潛在違法企業開始在企業內部構建并實施合規計劃。

2002年，由于安然公司等一系列的上市公司財務造假事件，美國通過了《薩班斯法案》，該法案要求在美上市企業必須建立內部控制體系，通過設立獨立會計監管委員會，明確公司的財務報告責任和公司財務披露義務，要求上市公司的首席執行官和首席財務官證明公司已經為財務報告提供了有效的內部控制，否則，他們將面臨最高可達二十年的監禁刑?！端_班斯法案》還要求上市公司的審計師對企業合規計劃在財務報告方面的有效性進行年度評估。面對《薩班斯法案》，企業領導者們開始加強落實企業合規計劃。

2010年，英國制定《反腐敗法案》一度成為國際最高規格的反腐敗標準。其最大亮點是設立了兩項新罪名，即賄賂外國公職人員罪和嚴格責任的未預防賄賂的公司罪。企業可以通過采取諸如建立有效的合規管理體系等措施來抗辯，以減免責任。這些法律層面的制度設計更加激勵了企業積極從事合規管理。

2016年，法國通過了《關于提高透明度、反腐敗以及促進經濟生活現代化的2016-1691號法案》（《薩賓第二法案》）。該法案明確規定建立合規制度是企業及其高管人員必須履行的積極義務，否則即使沒有實施賄賂行為，企業或其高管也可能因此受到處罰。根據《薩賓第二法案》第17條，如果企業沒有主動建立合規管理制度，法國反腐局（AFA）下設的處罰委員會有權對企業處以不超過100萬歐元的罰款，并對高管個人處以不超過20萬歐元的罰款。同時，處罰委員會還有權繼續要求企業或高管在不超過三年的期限內，完成合規制度的建立。至此，“合規”在國際舞臺上逐漸發展并日臻成熟，已經成為企業規避風險及成功經營的不二法門。

國外企業合規制度建設及有效施行的驅動力因素

通過對國外企業合規之路的分析，美、英、法等國家企業合規建設的驅動力因素主要包括以下幾點：

（一）完善的容錯糾錯機制

美國《聯邦組織量刑指南》（FSGO）、《聯邦起訴商業組織原則》均規定，只要企業制定并實施了有效的合規計劃，在起訴和量刑階段，可以享受不起訴或者暫緩起訴，大幅減輕或免除處罰?？梢?，建立并有效施行合規計劃，是企業及高級管理人員面臨刑事指控時強有力的抗辯理由。此時，司法目標已不只是追求對違法犯罪企業和人員的懲處，而是期待企業加強合規制度建設，預防犯罪再次發生，剛性的刑事責任逐漸開始變通，法的價值取向發生變化。

（二）有效的直接責任人懲處機制

美國《薩班斯法案》要求上市公司審計師對企業合規計劃在財務報告方面的有效性進行年度評估，規定如上市公司的首席執行官和首席財務官不能證明公司為財務報告提供了有效的內部控制時，將面臨最高可達二十年的監禁刑?？梢?，該法案通過對上市公司的首席執行官和首席財務官嚴厲的懲處機制，迫使企業高管層投入大量人力物力，從而加強內部控制，落實合規運營。

（三）嚴格的合規法定義務與責任

與美國將企業合規建設作為企業獲得減輕、免除處罰的容錯糾錯機制不同，英國《反腐敗法案》規定了“未預防賄賂的公司罪”，法國《薩賓第二法案》則規定了建立合規制度是企業及高管人員必須履行的積極義務，否則將面臨巨額罰款?？梢?，美、英、法各國在推進企業合規建設方面，經歷了作為抗辯理由、作為輔助義務、作為法定義務的演變過程，最終聚焦責任主體，加大違法成本。綜上，美、英、法等國通過建立完善的容錯糾錯機制，為企業找到合規建設的根本動力，從而推動了合規進程的快速推進。

中國企業的合規建設歷程

（一）金融領域合規建設

1992年1月6日審計署頒布“審電字（1992）1號”《關于對金融機構貸款合規性審計意見》，彼時的“合規”重點審計貸款的發放是否突破計劃規模，是否符合國家信貸政策，以及有無以貸謀私等問題。2006年10月，原銀監會頒布了《商業銀行合規風險管理指引》，規定商業銀行合規風險管理的目標是通過建立健全合規風險管理框架。2007年9月，原保監會頒布了《保險公司合規管理指引》，規定合規管理是保險公司全面風險管理的一項核心內容。2008年8月，證監會頒布了《證券公司合規管理試行規定》，規定證券公司的合規管理應當貫穿決策、執行、監督、反饋等各個環節?？梢?，我國早期合規建設重點主要集中在銀行、保險、證券等金融領域。 

（二）政策合規適應貿易全球化

2014、2015年，隨著加入世界貿易組織過渡期的結束，商務部?財政部分別頒布了《貿易政策合規工作實施辦法（試行）》和《稅收政策合規工作實施辦法（試行）》等規定，加強貿易、稅收政策合規工作，從而促進貿易全球化。該階段政策合規工作進一步拓寬了“合規”在我國的概念。 

（三）全面合規建設適應中國企業“走出去”

2016年3月，國資委組織中國石油?中國移動?東方電氣集團、招商局集團?中國中鐵等五家中央企業開展試點工作，為企業“走出去”加強合規管理與防范風險提供了良好的示范。2017年12月29日，中國標準化研究院牽頭制定GB/T 35770-2017《合規管理體系指南》國家標準，明確了合規管理體系的各項要素以及組織建立、實施、評價和改進合規管理體系的指導和建議。2018年11月、12月《中央企業合規管理指引（試行）》《企業境外經營合規管理指引》的相繼頒布，推動了中央企業全面加強合規管理，更好服務企業開展境外經營業務?？梢?，現階段我國已進入“大合規”時代，助力中國企業更好地“走出去”。

中國企業的合規建設

驅動力分析

（一）主要通過行政監管推進企業合規建設 

我國早期合規建設重點主要集中在銀行、保險、證券等金融領域，中國加入世界貿易組織過渡期結束后，商務部、國家稅務總局制定貿易政策、稅收政策合規要求，主要依靠行政力量推動合規進程?，F階段，國務院國資委、商務部等部門通過行政引導，幫助央企及“走出去”企業全面加強合規管理，仍舊屬于用行政手段推動合規建設。

（二）容錯糾錯機制的作用正在凸顯 

1.服務民營經濟發展金融監管規定盡職免責：2016年12月，原銀監會頒布《關于進一步加強商業銀行小微企業授信盡職免責工作的通知》，規定“在有充分證據表明授信部門及工作人員按照有關法律法規?規章和規范性文件以及銀行內部管理制度勤勉盡職地履行了職責的，應免除其全部或部分責任”。確定了小微企業信貸人員依法合規履行職責，盡職免責。2019年2月25日，中國銀保監會下發《關于進一步加強金融服務民營企業有關工作的通知》，規定商業銀行要盡快建立健全民營企業貸款盡職免責和容錯糾錯機制。重點明確對分支機構和基層人員的盡職免責認定標準和免責條件，將授信流程涉及的人員全部納入盡職免責評價范疇。設立內部問責申訴通道，對已盡職但出現風險的項目，可免除相關人員責任，激發基層機構和人員服務民營企業的內生動力。

2.保護國有資產保值增值，違法違規經營將受追究：2018年07月13日，國務院國有資產監督管理委員會制定《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》，規定堅持依法依規問責。對違反規定、未履行或未正確履行職責造成國有資產損失或其他嚴重不良后果的企業經營管理有關人員，嚴肅追究責任，實行重大決策終身問責。根據該辦法，中央企業加強合規管理，規范經營行為，出現投資經營失敗時，監管機構將對企業的合規管理制度及有效實施進行審查，區別一般性經營失敗與違規經營投資造成企業損失，在企業負責人履職盡責時可給予一定程度免責，鼓勵干部在依法合規情況下，積極作為，敢于擔當。

3.立法層面嘗試容錯糾錯機制：《中華人民共和國反不正當競爭法》（2017年11月4日修訂）第七條第三款規定：經營者的工作人員進行賄賂的，應當認定為經營者的行為；但是，經營者有證據證明該工作人員的行為與為經營者謀取交易機會或者競爭優勢無關的除外。根據該條規定，經營者已制定合法合規合理的措施，采取有效措施進行監管，不放縱或變相放縱工作人員實行賄賂行為，可以免責。

4.司法案例創立容錯糾錯機制：2017年5月31日，甘肅省蘭州市中級人民法院2017）甘01刑終89號《刑事裁定書》，認為“雀巢公司政策、員工行為規范等證據證實，雀巢公司禁止員工從事侵犯公民個人信息的違法犯罪行為，各上訴人違反公司管理規定，為提升個人業績而實施犯罪為個人行為”。法院將雀巢公司所制定的各項合規政策及文件作為認定事實的基本依據，雀巢公司最終免予單位犯罪。

5.建立國家標準明確容錯糾錯機制：中國標準化管理委員會GB/T 35770-2017《合規管理體系指南》國家標準引言中提到：在很多國家和地區，當發生不合規時，組織和組織的管理者以組織已經建立并實施了有效的合規管理體系作為減輕、甚至豁免行政、刑事或者民事責任的抗辯，這種抗辯有可能被行政執法機關或司法機關所接受。這對于中國企業無論是在國內還是境外發展都尤為重要。 可見，我國合規工作主要依靠政府行政職權推動企業合規建設，在立法、司法、執法過程中，合規建設容錯糾錯機制尚處于嘗試階段，缺乏系統明確的免責條件，缺乏明確的合作政策，缺乏詳細統一的裁判尺度。

對中國企業合規建設驅動力的思考

（一）繼續發揮行政監管在推進企業合規建設中的重要作用中國行政機構在社會管理、資源配置中起重大作用，未來需要繼續發揮行政監管在推進企業合規建設中的重要作用。在國資委的推動下，充分發揮五家中央試點企業在合規建設中的示范作用，結合行業特點，從而探索出適合自身行業發展的合規體系，進一步向社會提供可借鑒的管理經驗。此外，中央企業應將商業伙伴作為合規管理重點，對重要商業伙伴開展合規調查，通過簽訂合規協議、要求作出合規承諾等方式促進商業伙伴行為合規，帶動產業鏈上企業全面合規。

（二）從立法、政策制定層面系統規定企業及經營者合規的容錯糾錯機制通過借鑒國外合規的先進經驗，在《合規管理體系指南》《中央企業合規管理指引（試行）》《企業境外經營合規管理指引》等制度的基礎上，建議我國在立法、行政、司法層面具體規定，在違法違規事件調查處理中，將企業及經營者是否建立并施行有效的合規管理制度作為決定是否繼續調查、是否起訴、是否追究單位責任的依據，是否可以達成交易的談判條件，是否減輕或免除處罰的依據。通過有效激勵，提高企業建立并施行合規管理制度的積極性和價值認可度，推動企業合規盡快推進。

（三）明確企業及經營者合規建設法定義務并規定相應的處罰責任在初步建立企業合規獎勵示范機制、合規理念和能力相對提升后，在一些重點領域如市場交易、安全環保、產品質量、勞動用工、財務稅收、知識產權、商業伙伴等，明確企業及經營者合規建設法定義務并規定刑事、行政、民事方面相應的法律責任，加大懲處力度。通過法律責任的威懾作用，督促企業及經營者提高自身的敬畏心與遵從度，從而有效落實在日常經營管理中。

（四）厘清邊界、細化標準、設定底線和救濟渠道構建科學有效的容錯糾錯機制，重點和難點在于厘清邊界、細化標準、設定底線。只有明確規定什么情況下可以免責、哪些錯誤可以免責、哪些錯誤必須追責，才能為企業提供清晰的行動準則和穩定的心理預期。就容錯的前提條件而論，應重點關注三種情形：在違法違規行為發生時，企業是否存在有效的合規計劃；企業管理人員在實際運營過程中是否按照合規管理規定辦事；在考驗期內是否及時補救、建立合規體系并且主動挽回損失。同時，應該健全個人申辯機制和評估機制，要允許企業管理人員舉證解釋，又適時引入第三方評估，重點評價舉措的必要性、企業員工的認可度、舉措失敗的原因，最終綜合權衡是否應當容錯。

結語

隨著“大合規”時代的到來，中國應做好充分準備，積極迎接時代挑戰。一方面，在制度設計上深度對接國際標準，切實減少企業在“走出去”過程中面臨的風險；另一方面，繼續發揮行政監管在企業合規建設中的重要作用，穩步推進“容錯糾錯機制”的落實，以激勵廣大企業從被動、不愿意合規到積極主動的合規，實現國家政策性牽引到企業內在需求的轉化。